湖南省审计厅  经济责任审计三处课题组

近年来，随着我国高等教育改革的不断深化，高校办学规模逐步扩大，经济活动日益复杂，高校领导人员的经济决策权越来越大，对高校领导人员的经济责任审计也随之成为国家审计的重点。广大审计人员对此项工作开展了一些积极探索，但尚未建立完善的经济责任审计评价指标体系。新时代如何构建高等院校主要领导人员经济责任审计评价指标体系，以科学、合理、客观的评价反映高校主要领导人员任期的各项经济责任，是我们面临的一个崭新课题。

一、构建的指导思想

深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持党对审计工作的集中统一领导，加强对经济责任审计工作的统筹谋划和整体推进，促进提高新时代经济责任审计工作质量和水平。聚焦领导人员经济责任，既强化对权力运行的制约和监督，又贯彻“三个区分开来”要求，加强对高校领导人员管理监督，促进领导人员履职尽责、担当作为，促进高等教育高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉，推进高等院校内部治理体系和治理能力现代化。

二、构建的基本思路

结合高等院校职能和书记、校（院）长分工不同，党委书记侧重于决策与监督职能、校（院）长根据职权侧重于管理和服务职能的实际情况，从以下几个方面入手探索建立指标体系：一是分析研究现有对高校领导人员经济责任审计开展的有益探索和取得的研究成果；二是结合湖南省近年来高校领导人员具体审计项目，梳理审计过程中发现的问题并进行归类汇总；三是结合高等院校主要领导人员经济责任审计的实施方案和操作实践，将审计重点内容与评价要点进行有效融合；四是结合国家和湖南省最新出台的有关领导人员经济责任审计文件，解读文件中有关审计内容。

三、构建的主要依据

1．《主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2019〕45号，以下简称《规定》）

《规定》是指导经济责任审计工作的纲领性文件。2019年7月，印发的新规定重点修订内容有：一是明确经济责任审计工作指导思想。强调经济责任审计工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，聚焦经济责任，客观评价。二是规范计划管理和审计结果报送。坚持党对经济责任审计工作的领导和党管干部原则，强调以任职期间审计为主。三是明确审计评价内容。要求在审计范围内，对领导干部履行经济责任情况，包括公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用中其个人遵守廉洁从政（从业）规定等情况，作出客观公正、实事求是的评价。四是调整责任类型。责任调整为“直接责任、领导责任”2类责任，要求综合考虑审计发现问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起作用等情况界定责任。五是完善监督纠错机制。明确被审计领导干部对经济责任审计报告有异议，可以向同级审计委员会办公室申诉，由办公室另外组织人员进行复查并提出复查意见。

2．《教育部经济责任审计规定》（教财〔2016〕2号）

以促进领导干部推动本单位科学发展为目标，以领导干部任职期间财务收支以及有关经济活动的真实、合法和绩效为基础，重点检查领导干部守法、守纪、守规、尽责情况，加强对领导干部行使权力的制约和监督，推进领导干部经济责任履行和党风廉政建设主体责任，推进教育治理体系和能力现代化。对高校主要领导人员经济责任审计的主要内容进行了细化明确，其中对高校党组织主要领导人员经济责任审计内容主要有11个方面，对行政主要领导干部经济责任审计内容主要有14个方面。

3．《湖南省审计厅关于印发经济责任审计纲要的通知》（湘审发〔2014〕66号，以下简称审计纲要）

该文件分类制定了《高等院校主要领导干部经济责任审计纲要》等若干个审计纲要。以规范权力运行和监督责任落实、促进完善国家治理为目标，以领导干部运用相关资源履行职责为主线，以基本情况、基本办学条件、教学科研职责、重大经济事项、助学政策和财经法纪、作风建设和廉洁从政相关规定的执行情况等6个方面内容为重点，以经济活动和财政财务收支的真实性、合法性及效益性为基础，从取得的成效和存在的问题两个方面评价领导人员履职绩效，开展横向比较和综合分析，推动问责和整改。

四、构建的基本原则

（一）系统性原则

根据系统理论，系统性原则要求经济责任评估指标的设定必须完整，须具备足够的涵盖面和信息量，并按照包含与被包含的原则划分为若干层次，要在高校领导人员经济责任审计中，统筹经济效益与社会效益，进行“德能勤绩廉”全方位评价，才能充分地反映高等院校经济责任。系统全面要求评价指标全面反映高校人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新、国际合作交流等领域非经济指标状况；突出重点则要求评价指标立足经济责任审计本质，突出经费管理、使用、产出效果等经济指标内容。

（二）控制论原则

根据绩效管理理论，控制论原则要求充分认识到经济责任审计程序各个环节的功能，了解高等院校主要领导经济责任审计的职能，实现经济责任评估体系的目标。在进行经济责任审计时，既有大量的定量评价要求，如预算执行率、资产负债比率、资产保值增值率、经济责任目标完成状况评价等指标，也包括内部控制制度建设和执行情况、重大经济决策、遵守财经纪律情况、个人廉洁自律情况等定性评价指标。要构建科学、合理、客观的评价体系，必须实现定量与定性指标的有机结合与相辅相成。

 (三）利益相关者主体原则

 根据利益相关者理论，高等院校经济责任评估指标须具备随不同考察时期、不同考察对象和监督管理工作的重点变化而发生相应改变的灵活性。高校之间存在规模大小差异，高校内部不同部门亦有职责与业务差别，同一部门不同领导也存在分工差别。要得到科学、公平、合理、客观的评价结果，就应充分考虑高校之间、高校内部不同部门之间以及领导之间分工的差异，根据分类评价的思想，建立相应评价指标反映部门及个体差异，以消除差异对评价结果可能造成的影响。

（四）效率性原则

 根据科学发展观的要求，高等院校的职能是影响其经济责任评估指标体系构建的最主要的因子，简单来说，经济责任就是高等院校主要领导履行其职能的结果。因此衡量高等院校主要领导经济责任必须考虑资源配置是否合理，投入产出比是否达到最优化，从而真正反映出其经济责任的现状。审计是实务工作，构建指标体系的目标是为审计工作提供操作规范指导，因此必须考虑审计实践的运行要求，做到概念定义清晰、表达简单易懂，具有可操作性，同时要持之以恒，连续地进行反映和监督。

 五、评价的内容

评价内容主要有以下几个方面：重大经济决策审计；预算状况审计；财政、财务收支的合法性状况审计；资产状况审计；经济管理绩效状况审计；内部控制状况审计；个人遵守廉政规定的情况审计等。按照权责一致原则，根据不同领导职务的职责要求，在审计查证或者认定事实的基础上，综合运用多种方法，坚持定性评价与定量评价想结合，依照有关党内法规、法律法规、政策规定、责任制考核目标等，综合考虑相关问题的历史背景、决策过程、性质、后果和领导干部实际所起的作用等情况，界定其应当承担的责任。

六、评价体系指标的设定

按照“以权定责、以责定审、以审定评”的原则，规范审计内容和重点，构建审计评价指标体系，明确评价标准和评价方法。根据上述依据和思路，将高等院校书记、校（院）长作为被评价对象，结合具体审计内容选取重要指标划分为二、三级指标，从而建立6个一级指标、28个二级指标、若干个三级指标的审计评价指标体系模型（评价指标详见表1）。在实际运用中，三级指标可随着环境的变化做适时的调整，或根据被审计对象职能特点设定。

（一）学校科学发展情况评价指标

学校科学发展评价指标具有宏观性，主要分析被审计领导人员对学校总体发展起到的推动作用。从全面推进依法办学治校、全面提升内涵发展、全面提高培养质量3个方面设定二级指标。具体操作时可重点关注领导人员在任期内在相关领域内提出的重大改革发展思路及采取的措施和取得的成果、实施的重大建设项目、争取的重大专项资金以及取得重大学科建设成果等。

（二）重大经济决策情况评价指标

经济责任审计是以权力运行为主线审计模式，主要分析评价被审计领导人员任期内决策机制健全完善情况，重大决策程序的规范性、内容的合法性和决策执行及执行的效果。从决策机制、决策内容、决策效果3个方面设定二级指标。具体操作时，可重点关注是否违规制定奖补政策、重大决策会议纪要要素是否齐全、重大决策执行效果是否理想等方面。

（三）财政财务管理情况评价指标

 主要分析评价单位内部控制体系是否健全有效、预算及收支管理是否规范、举债融资风险是否可控、财务监管是否到位、合同管理与执行效果是否明显等情况。从内控建设、内控评价、预算管理、收入管理、支出管理、举债融资、资产负债、合同管理、其他监管等9个方面设定二级指标。具体操作时，主要加强对学校各个领域以及相应流程环节的操作行为评价，可重点关注学校内部管理控制制度建立和执行情况、科研经费使用情况、专项经费管理情况、往来款项情况、资助政策落实情况等。

（四）公共资源交易情况评价指标

审查评价学校资产管理、基建项目管理、土地流转处置、对外合作与投资、政府采购过程中公共资源配置交易情况等。从基本建设、国有资产处置、货物服务采购、土地流转处置、对外投资、合作办学、后勤服务等7个方面设定二级指标。具体操作时，可重点关注国有资产管理是否到位、是否严格执行政府采购程序、基建项目立项、审批、建设过程是否规范等。

（五）党风廉政建设情况评价指标

主要评价被审计领导人员廉洁从业情况。结合中央八项规定及湖南省审计纲要等要求，从机构编制、楼堂建设、“三公经费”、廉政建设等4个方面设定二级指标。具体操作时，可通过听取学校其他校领导和中层人员意见，审查重要经济事项的决策和执行情况，了解学校整体政治生态和廉政建设情况，通过检查有关资料核实被审计领导人员个人廉洁从业情况。

（六）其他方面评价指标

为保持审计工作的全面性和教育事业的延续性，同时避免“新官不理旧账”，特别设立本指标。暂设置以往审计发现问题整改情况、历史遗留问题处置情况两个二级指标，具体操作中，可根据被审计单位实际，将前述五项指标以外的其他应予审计事项独立设置评价指标。

表1  高等院校主要领导经济责任同步审计评价指标体系

七、结束语

根据国家和湖南省出台的有关经济责任审计制度文件，结合近年来我省高校领导经济责任审计项目实际发现问题以及审计重点关注内容，我们探索构建一套涵盖6个方面、分三级评价的审计评价指标体系模型，希望能为高等院校主要领导经济责任审计评价体系构建提供思路，也为修订完善我省主要领导人员经济责任审计相关制度文件提供参考依据。

                                                             （课题组组长：綦 良  课题组成员：魏静媛  黄治国  王智勇  吴昱颉  张文静  罗平臣  熊宁伟)